Después de una COP que realizó un “Balance Mundial” del Acuerdo de París, quizá muchos pensaran que este sería el momento de madurez del proceso, de aprender de los errores, proponer mejoras y ajustar el rumbo. Pero el multilateralismo climático es mucho más complejo que eso.

La realidad es que nos estamos acercando mucho a la “hora de la verdad” del régimen de la UNFCCC. Superadas las fases iniciales de consenso sobre las cuestiones más sencillas de la reglamentación del Acuerdo de París, ahora quedan los temas realmente difíciles.

Es momento de poner cifras sobre la mesa y decir de dónde vendrá el financiamiento climático. Es momento de desglosar y estructurar las necesidades de adaptación de los países en desarrollo y de aclarar cómo se operacionalizarán las perspectivas de justicia y equidad en la transición climática de países, comunidades y grupos vulnerabilizados. Y, por supuesto, es momento de explicar cómo se implementará aquella transición para dejar atrás los combustibles fósiles.

Para evitar estas conversaciones, todo parece valer: desde criticar a los facilitadores de las reuniones y deslegitimar el proceso hasta amenazar con bloquear las negociaciones, impidiendo que se adopte cualquier acta de las discusiones.

La Conferencia de Bonn de 2024 (SB 60) tuvo todos estos ingredientes y mostró que los 194 países del Acuerdo de París todavía no están preparados para las conversaciones difíciles necesarias para enfrentar de manera efectiva la crisis climática. Además, ofreció un anticipo poco alentador de los desafíos que quedaron para la COP 29 en Bakú.

1. Balance Mundial (Global Stocktake, “GST”)

El GST fue objeto de dos puntos de la agenda de negociaciones de Bonn.

El primero se refiere al perfeccionamiento del proceso del GST a partir de la experiencia adquirida durante el 1.er Balance Mundial del Acuerdo de París, conforme a lo establecido en la Decisión 1/CMA.5, párrafo 192.

Se realizaron consultas que dieron como resultado una nota informal no consensuada, que contiene las posiciones de las Partes sobre posibles informaciones y elementos que deberán considerarse en el próximo GST, como fuentes de aportes, componentes de evaluación técnica, entre otros.

Entre los puntos de divergencia se destaca la vinculación del proceso del GST con el ciclo de informes y conclusiones del IPCC. Las discusiones se retomarán a partir de esta nota informal durante la SB 61.

El segundo punto de la agenda tuvo como objetivo desarrollar las modalidades para el “Diálogo de los Emiratos Árabes Unidos” (United Arab Emirates Dialogue, “UAE Dialogue”) sobre la implementación de los resultados del 1.er Balance Mundial del Acuerdo de París.

Como su nombre indica, este proceso parece tener como objetivo monitorear la implementación de la decisión del GST en todos sus componentes, incluidos aspectos relacionados con transición energética, mitigación, adaptación y otros temas.

El UAE Dialogue deberá ser operacionalizado a partir de la COP 29 y concluirá en la COP 33, en 2028.

Este puede convertirse en un espacio para conversaciones difíciles sobre cómo operacionalizar la “transición para dejar atrás los combustibles fósiles” y otros elementos sensibles de la decisión del primer GST.

Durante la Conferencia de Bonn, hubo divergencias entre los países respecto a la vinculación del Diálogo con las discusiones sobre financiamiento climático y con la implementación de las contribuciones determinadas a nivel nacional.

El SBI tomó nota de las discusiones entre las Partes para dar continuidad a las consideraciones sobre el tema durante la SB 61, en noviembre de 2024. También se abrirá la posibilidad de presentar posiciones sobre las modalidades del Diálogo.

2. Adaptación

La adaptación fue objeto de al menos cuatro puntos de la agenda, pero el principal destaque fueron, sin duda, las discusiones en torno al Objetivo Global de Adaptación (Global Goal on Adaptation, “GGA”).

Después de la adopción del “Marco de los Emiratos Árabes Unidos para la Resiliencia Climática Global” en la COP 28, el objetivo en Bonn era iniciar el denominado Programa de Trabajo EAU-Belém (UAE-Belém Work Programme), un programa de dos años que definirá los indicadores que servirán para medir los avances en la implementación del Marco.

Las discusiones abordaron criterios y aspectos procedimentales sobre cómo realizar el mapeo de indicadores existentes y relevantes para medir el progreso de las metas de adaptación.

Las Partes llegaron al último día de la Conferencia todavía inmersas en intensos debates y con dificultades para alcanzar un consenso.

Sin embargo, las horas adicionales en la sala de negociación dieron resultado.

En las conclusiones de la reunión se reconoció que el financiamiento es crucial para la implementación del Marco y se establecieron un proceso y criterios para mejorar el mapeo de estos indicadores, incluso mediante la contratación de especialistas y la realización de diálogos y workshops.

Las conclusiones también tomaron nota de las discusiones mantenidas entre las Partes durante la sesión, que serán retomadas en la COP 29.

3. Financiamiento

Durante la Conferencia de Bonn, el financiamiento climático no estuvo incluido en la agenda formal de negociaciones, pero fue discutido en otras reuniones mandatadas por decisiones anteriores de las COP.

Uno de estos encuentros fue la 10.ª edición de los Diálogos Técnicos de Expertos (TED), en la que se realizaron diversas presentaciones con propuestas sobre el posible contenido de la Nueva Meta Colectiva Cuantificada de Financiamiento Climático (NCQG), incluidos elementos de ambición, elementos cualitativos, su estructura y la transparencia de la meta.

Sin embargo, las discusiones se intensificaron realmente durante la 2.ª Reunión del Programa de Trabajo Ad Hoc de la NCQG, cuyo objetivo era avanzar en el alcance y la redacción de la decisión sobre la NCQG que deberá adoptarse en la COP 29.

En este sentido, no hubo avances significativos.

Esta fue la primera oportunidad que tuvieron las Partes de discutir una propuesta de texto de decisión elaborada por los cofacilitadores.

El documento recibió una gran cantidad de críticas, ya fuera por su extensión, supuesta redundancia, duplicación de contenidos, contradicciones con el texto de la UNFCCC y del Acuerdo de París o por abordar cuestiones que excedían el mandato definido para la NCQG.

Un importante motivo de frustración fue la ausencia de un “quantum” para una meta que, por definición, debe ser “cuantificada”.

Los países en desarrollo manifestaron frustración ante la postura de los países desarrollados, que no habrían presentado ninguna propuesta de valor para la NCQG y prefirieron concentrar la discusión en la necesidad de ampliar la base de países contribuyentes a la meta.

También hubo divergencias respecto a la participación de recursos privados en la composición de la meta.

Sin embargo, debe reconocerse que hubo algunos puntos de convergencia, como la necesidad de facilitar el acceso al financiamiento climático, la utilización del marco de transparencia del Acuerdo de París (ETF), incluso mediante el Artículo 9.5, y la necesidad de perfeccionarlo para monitorear el cumplimiento de la meta.

Se publicará un resumen con información sobre los avances de la reunión. El texto volverá a ser discutido por las Partes en la 3.ª Reunión del Programa de Trabajo Ad Hoc de la NCQG.

4. Mercado de carbono

Después del colapso de las negociaciones sobre mercados de carbono durante la COP 28, existían grandes expectativas respecto a la reanudación del tema este año.

Como no se adoptó ninguna decisión relativa a los Artículos 6.2 y 6.4 durante la COP 28, en principio estas discusiones no tenían un punto de partida muy claro en Bonn.

Ante esta situación, el presidente de la sesión del órgano subsidiario donde tuvieron lugar las negociaciones, el SBSTA, tomó la iniciativa de realizar consultas informales con las Partes y elaborar un borrador informal de un texto de decisión, que las Partes aceptaron utilizar como base para las negociaciones.

El ambiente en la sala de negociación mostraba claramente una mayor disposición y también el temor de repetir la catástrofe del año anterior, pero esto no se tradujo en avances concretos en el texto final.

En el caso del Artículo 6.2, relativo a los Resultados de Mitigación Transferidos Internacionalmente (Internationally Transferred Mitigation Outcomes, “ITMO”), el texto base fue creciendo a lo largo de la negociación, cuando en realidad debería haberse reducido.

Las principales divergencias que llevaron al fracaso de las negociaciones en Dubái no pudieron superarse y las Partes volvieron a adoptar posiciones firmes.

Mientras algunos países defienden una estructura más centralizada y rigurosa, otros consideran que el sistema debe ser más descentralizado y flexible.

Siguen sin resolverse discusiones básicas, como la propia definición de “enfoques cooperativos”, incluyendo si es necesario o no contar con una definición o incluso mantener una discusión sobre ella.

En otras palabras, no existe consenso sobre el propio alcance del Artículo 6.2.

Sin embargo, hubo avances al menos en dos puntos dentro de la extensa lista de temas en discusión: la definición de nomenclaturas comunes que deberán utilizarse en el registro de ITMO y las modalidades para revisar información confidencial reportada por las Partes.

Otro punto decidido fue que solo a partir de 2028 las Partes discutirán la posibilidad de emitir ITMO a partir de actividades relacionadas con “emisiones evitadas”.

Pero esto no ocurrió sin generar antes una gran incomodidad entre países preocupados por una posible interpretación de que esta decisión impediría la emisión de ITMO provenientes de actividades de reducción y remoción ya definidas en las reglas del Artículo 6.2.

Todo esto se debe a la falta de definición de qué son exactamente estas “emisiones evitadas” y al temor de que este concepto se confunda con las actividades de remoción y reducción.

En relación con el Artículo 6.4, que establece un mecanismo de certificación de unidades de mitigación de GEI, la agenda era mucho menos desafiante, principalmente porque muchos aspectos relacionados con la operacionalización del mecanismo están siendo tratados por el Órgano Supervisor del Artículo 6.4 (Art. 6.4 Supervisory Body, “SBM”).

El SBM todavía está desarrollando aspectos relacionados con su funcionamiento que serán remitidos directamente a la COP 29.

Sin embargo, las discusiones abordaron posibles orientaciones adicionales al SBM, incluso en relación con la transición de proyectos del MDL relacionados con actividades de reforestación hacia el mecanismo del Artículo 6.4.

Otro punto de bloqueo en las salas de negociación fue la posibilidad de una futura transformación de las Unidades de Contribución de Mitigación (MCU) en ITMO.

Las MCU son unidades de reducción de emisiones no autorizadas para el cumplimiento de las NDC ni para otros fines internacionales de mitigación.

En otras palabras, son créditos de carbono que no pasan por los conocidos “ajustes correspondientes” y que podrían ser emitidos por los países para uso interno en sus mercados domésticos de carbono o, como algunos defienden, para mercados voluntarios de carbono.

Algunos países defendieron la posibilidad de una futura conversión de estos créditos en ITMO, probablemente como una forma de reducir el riesgo de una emisión precipitada de ITMO, es decir, de emitir ITMO que posteriormente podrían haber sido necesarios para que el propio país cumpliera su NDC.

En cuanto a las negociaciones del Artículo 6.8, que aborda la cooperación entre países para alcanzar sus metas de mitigación y adaptación climática mediante Enfoques No Basados en el Mercado (NMA), la novedad fue el lanzamiento definitivo de la plataforma online para el registro e intercambio de información sobre NMA, la denominada NMA Platform.

Durante el lanzamiento se observó que ya existían 52 puntos focales designados y también se presentó un manual para los usuarios de la plataforma.

Las discusiones del Artículo 6.8 tienen lugar dentro del Comité de Glasgow sobre Enfoques No Basados en el Mercado (Glasgow Committee on Non-market Approaches) e incluyen la realización de workshops y spin-off groups en cada sesión.

Durante esta sesión en Bonn se realizó un workshop en el que las Partes y organizaciones presentaron experiencias relacionadas con financiamiento, tecnología y fortalecimiento de capacidades para la identificación y el desarrollo de NMA.

También se realizaron spin-off groups, en los que las Partes discutieron los próximos pasos del programa de trabajo para la implementación del Artículo 6.8, incluidos aspectos relacionados con la participación de pueblos indígenas y comunidades tradicionales.

5. Mitigación

El tema de la mitigación fue incluido en la agenda de Bonn a partir de las discusiones sobre el Programa de Trabajo de Mitigación y Ambición de Sharm el-Sheikh (MWP).

A pesar de la importancia del tema, existe una enorme divergencia entre los países respecto al mandato, es decir, sobre qué deben discutir exactamente dentro de este programa de trabajo.

Cabe recordar que el MWP ya había sido considerablemente debilitado durante la COP 28, cuando se esperaba que fuera consolidado como un proceso destinado a aumentar la ambición de las NDC hasta 2030.

El resultado fue un programa para el “intercambio de experiencias” sobre mitigación entre los países mediante workshops.

Sin embargo, en Bonn surgieron cuestionamientos sobre cómo considerar dentro del MWP los resultados del GST relacionados con mitigación.

Hubo una fuerte oposición de dos bloques, el Grupo Árabe y el grupo Like-Minded Developing Countries (LMDC), que no permitieron siquiera la adopción de las conclusiones de la reunión, al considerar que su contenido y las discusiones estaban fuera del mandato del MWP.

Esto incluía una posible integración de los resultados del GST en la planificación futura del MWP y un posible papel del MWP en el apoyo a la preparación de las nuevas NDC.

Ante semejante divergencia, se aplicó la llamada “Regla 16” del reglamento interno de la UNFCCC.

Esto significa que el punto de la agenda será retomado desde cero durante la próxima sesión en Bakú, ignorando por completo las discusiones que tuvieron lugar en Bonn.

6. Transición Justa

La COP 28 logró, con gran dificultad, establecer el “Programa de Trabajo de Transición Justa de los Emiratos Árabes Unidos” (United Arab Emirates Just Transition Work Programme), y la reanudación del programa en Bonn estuvo marcada por las mismas divergencias que no habían sido resueltas en Dubái.

Mientras grupos de países desarrollados querían mantener el alcance del programa restringido a los impactos sobre los trabajadores y centrado en las metas de mitigación, grupos de países en desarrollo defendieron un enfoque más amplio e inclusivo y la elaboración de un plan de trabajo para el programa, incluso con la necesidad de prever financiamiento para la transición justa.

A pesar de estas diferencias, en el último momento las Partes terminaron acordando continuar las discusiones sobre la base de un texto que recogía las notas de la reunión.

El texto destaca la importancia de enfoques de transición justa adecuados a las circunstancias nacionales e incluye referencias al papel de los derechos humanos, la igualdad de género, el trabajo decente, los derechos laborales y la amplia participación de actores interesados.

Entre estos actores se incluyen trabajadores afectados, comunidades vulnerables, pueblos indígenas, comunidades locales, migrantes y personas desplazadas internamente, niños, jóvenes y personas con discapacidad, en la construcción de trayectorias de transición justa, efectivas, inclusivas y participativas.

El texto también menciona las barreras enfrentadas por los países en desarrollo y la importancia de proporcionar medios de implementación, como financiamiento, fortalecimiento de capacidades y transferencia de tecnología, para promover el desarrollo sostenible y erradicar la pobreza en el contexto de la descarbonización.

7. Pérdidas y Daños

El tema de Pérdidas y Daños fue objeto de un único punto de la agenda en Bonn este año, específicamente para discutir los términos de referencia para la revisión del trabajo del Mecanismo Internacional de Varsovia sobre Pérdidas y Daños (Warsaw International Mechanism, “WIM”), conocido como el brazo de implementación de la agenda de Pérdidas y Daños dentro de la UNFCCC.

Las Partes decidieron remitir un borrador de los Términos de Referencia a la COP 29.

También encargaron a la Secretaría de la UNFCCC la preparación de un informe que servirá para orientar este proceso de revisión.

El informe deberá incluir información sobre las decisiones y mandatos relevantes del WIM, sus arreglos institucionales, el progreso de la implementación del plan de trabajo del Comité Ejecutivo del WIM, el estado de la operacionalización de la Red de Santiago y los resultados del primer GST.

Además de esta agenda de negociación, Bonn también fue escenario de la 3.ª y última ronda del Diálogo de Glasgow.

Entre los temas discutidos se destacó la necesidad de aumentar la coherencia y coordinación de los esfuerzos relacionados con Pérdidas y Daños, la insuficiencia de recursos y, especialmente, la necesidad de incorporar claramente el tema dentro de la NCQG.

A pesar de las discusiones más firmes sobre la inclusión de Pérdidas y Daños dentro del alcance de la NCQG, el tema parece haber perdido parte de su impulso después de la creación y operacionalización del Fondo para Responder a las Pérdidas y los Daños (Fund for Responding to Loss and Damage).

8. Transparencia

La transparencia es un tema especialmente relevante este año, ya que el plazo para presentar los primeros Informes Bienales de Transparencia (Biennial Transparency Reports, “BTR”) en el marco del Acuerdo de París vence en diciembre de 2024.

Sin embargo, en Bonn la agenda de negociaciones todavía abordó los instrumentos de transparencia de la Convención, que serán sustituidos por aquellos previstos en el Acuerdo de París.

Entre las cuestiones discutidas se destacó la provisión de apoyo financiero a los países en desarrollo para elaborar sus informes de transparencia.

Los países en desarrollo solicitan un flujo de recursos más adecuado y continuo que permita elaborar los documentos dentro del plazo y con mayor eficiencia.

En esta discusión fue posible elaborar un borrador de decisión que será considerado durante la COP 29.

El texto destaca la importancia de simplificar los procedimientos del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) y explorar modalidades alternativas para facilitar el acceso a los recursos financieros.

También reconoce los desafíos persistentes enfrentados por los países en desarrollo y solicita apoyo adicional y continuo para mejorar de manera sostenible sus capacidades institucionales y técnicas.

En relación con el mecanismo de transparencia del Acuerdo de París, hubo un punto de la agenda dedicado a discutir aspectos metodológicos sobre el uso de las herramientas de reporte preparadas por la Secretaría de la UNFCCC.

Al final de las discusiones, las Partes acogieron la versión de prueba de las herramientas electrónicas para la elaboración de informes en los formatos comunes de tablas y cuadros.

También solicitaron la organización de workshops para demostrar las funciones de estas herramientas a los especialistas nacionales.

Las herramientas estarán disponibles hasta finales de junio de 2024, aunque algunas funcionalidades todavía se encuentran en desarrollo.

Las Partes también destacaron la importancia de proporcionar capacitación y apoyo técnico a los países en desarrollo, especialmente a aquellos con menor capacidad y a los más vulnerables a los efectos del cambio climático.

Además, alentaron a la Secretaría a poner las herramientas de reporte a disposición en todos los idiomas oficiales de las Naciones Unidas y a informar a los puntos focales nacionales sobre las actividades de capacitación.