La COP 28 adoptó una decisión que ya es histórica por su intento de promover una evaluación global de la implementación del Acuerdo de París hasta la fecha. El texto fue objeto de intensos debates y tensiones hasta el último momento y, si bien no abarcó todos los aspectos de ambición y concreción esperados, aportó datos, conceptos, términos y enfoques que, en cierto modo, resultaron innovadores en las decisiones de la COP.

En este resumen exhaustivo, presentamos una selección de los principales puntos de decisión de la COP 28 y algunos de nuestros análisis jurídicos, basados en nuestra experiencia en las negociaciones de la CMNUCC y también en la experiencia de quienes siguieron de cerca las salas de negociación de la COP 28:

ADAPTACIÓN

• El principal resultado de la COP 28 sobre adaptación fue la conclusión del programa de trabajo de Glasgow Sharm el-Sheikh (GlaSS), con la adopción del Marco de los Emiratos Árabes Unidos para la Resiliencia Climática Global (Marco de los EAU para la Resiliencia Climática Global). El objetivo de este marco es orientar las estrategias para alcanzar la meta global de adaptación y permitir la revisión del progreso en la implementación de las medidas de adaptación. El marco también debe orientar y reforzar las medidas de adaptación nacionales, incluyendo la adaptación a largo plazo, tanto transformadora como incremental, para reducir la vulnerabilidad y fortalecer la capacidad de adaptación y la resiliencia, así como el bienestar colectivo, la protección de los medios de subsistencia, la sostenibilidad económica y la preservación y regeneración de la naturaleza para las generaciones presentes y futuras.

• La decisión subraya que las acciones de adaptación deben ser continuas, iterativas y progresivas, guiadas por la mejor ciencia disponible (utilizando indicadores, métricas y objetivos basados en la ciencia) y adoptando, cuando proceda, el conocimiento tradicional, las soluciones basadas en la naturaleza, las iniciativas locales y comunitarias, los enfoques interseccionales y la participación del sector privado, reconociendo los beneficios colaterales de la adaptación para el desarrollo sostenible.

• Además, fomenta que los esfuerzos de adaptación se elaboren de manera participativa y transparente, teniendo en cuenta las cuestiones de género y los derechos humanos, garantizando la equidad intergeneracional y la justicia social, y considerando a los ecosistemas, grupos y comunidades vulnerables, incluidos los niños, los jóvenes y las personas con discapacidad.

• El Marco Global de Resiliencia Climática establece 7 objetivos temáticos que se implementarán progresivamente, con un horizonte temporal hasta 2030. Todos estos objetivos deben ser impulsados por iniciativas voluntarias de los países, de acuerdo con sus circunstancias nacionales, teniendo en cuenta el desarrollo sostenible y la necesidad de erradicar la pobreza. Los objetivos temáticos son:

• Agua : Reducir la escasez de agua provocada por el cambio climático y fortalecer la resiliencia climática ante los riesgos relacionados con el agua, teniendo en cuenta cuestiones como el saneamiento y el acceso a agua potable segura.

• Alimentación : Garantizar cadenas de producción y distribución de alimentos y productos agrícolas resilientes, aumentar las prácticas sostenibles y regenerativas, y asegurar un acceso equitativo a los alimentos y la nutrición.

• Salud : Lograr resiliencia frente a los impactos en la salud relacionados con el cambio climático y reducir la morbilidad y la mortalidad relacionadas con el clima.

• Ecosistemas : Reducir los impactos del cambio climático en los ecosistemas y la biodiversidad acelerando el uso de métodos de adaptación basados en los ecosistemas y la naturaleza.

• Infraestructura : Aumentar la resiliencia de la infraestructura y los asentamientos humanos ante los impactos del cambio climático, con el fin de mantener servicios esenciales y continuos para todos.

• Reducción de la pobreza : Reducir sustancialmente los efectos adversos del cambio climático en la erradicación de la pobreza y los medios de subsistencia, en particular mediante la adopción de medidas de protección social adaptativas.

• Patrimonio cultural : Proteger el patrimonio cultural de los impactos del cambio climático mediante el desarrollo de estrategias de adaptación para preservar las prácticas culturales, guiadas por el conocimiento tradicional y los sistemas de conocimiento locales e indígenas.

• El marco también incluye Objetivos Dimensionales, relacionados con ciclos de adaptación iterativos:

• Evaluación de impacto, vulnerabilidad y riesgo: Para 2030, todas las Partes deberán haber realizado estudios actualizados sobre vulnerabilidades, exposición al riesgo, fenómenos meteorológicos extremos y los impactos del cambio climático, utilizando los resultados de estos estudios para fundamentar la formulación de sus Planes Nacionales de Adaptación, políticas nacionales y planificación estratégica. Para 2027, todas las Partes deberán haber establecido sistemas de alerta temprana y servicios de información para la reducción de riesgos.

• Planificación: Para 2030, todas las Partes deberían haber elaborado Planes Nacionales de Adaptación, políticas internas y planes estratégicos, que incluyan ampliamente la adaptación en todas las estrategias y planes nacionales pertinentes.

• Implementación: Para 2030, todas las Partes deberán demostrar progresos en la implementación de sus Planes Nacionales de Adaptación, políticas y estrategias pertinentes, y en la reducción de los impactos sociales y económicos de los eventos climáticos identificados en la fase de evaluación de impacto, riesgo y vulnerabilidad.

• Seguimiento, evaluación y aprendizaje: Para 2030, todas las Partes deberían haber delineado, establecido y puesto en marcha un sistema para el seguimiento, la evaluación y la mejora de los esfuerzos nacionales de adaptación, así como fortalecer la capacidad institucional para implementar dicho sistema.

• En cuanto a los medios de implementación para la adaptación:

• Si bien los medios de implementación parecen algo confusos y desestructurados, el texto reconoce los desafíos que supone implementar una adaptación transformadora para países con una capacidad significativamente reducida, y que el logro del objetivo global de adaptación depende, entre otras cosas, de la provisión efectiva de los medios de implementación, como la financiación, la transferencia de tecnología y el desarrollo de capacidades.

• Destaca el papel de todas las partes interesadas, incluidos el sector privado, los bancos multilaterales de desarrollo, los gobiernos locales, la sociedad civil, los pueblos indígenas, las comunidades locales y las instituciones de investigación, en la implementación del objetivo global de resiliencia climática.

• El informe señala que la provisión de financiación climática para la adaptación sigue siendo insuficiente y subraya la importancia de una financiación favorable y basada en subvenciones para la adaptación, y reitera el llamamiento a los países desarrollados para que dupliquen el micromecenazgo para la adaptación de aquí a 2025 (teniendo en cuenta los niveles de 2019), buscando equilibrar la provisión de recursos para la mitigación y la adaptación.

• Hace un llamamiento a todos los países para que aporten recursos de forma voluntaria, y a otras organizaciones pertinentes para que movilicen apoyo, incluida la financiación privada, para los esfuerzos de los países en desarrollo por implementar el Marco de los EAU para la Resiliencia Climática Global.

• Próximos pasos: Poner en marcha un programa de trabajo de dos años para definir indicadores que permitan medir el progreso hacia los objetivos mundiales definidos en el marco, denominado Programa de Trabajo EAU-Belém. Además de coordinar dicho programa, los Órganos Subsidiarios (SBSTA y SBI) deberían organizar un taller para analizar cuestiones relacionadas con los indicadores. La Secretaría debería elaborar un informe que analice cómo se define y comprende la adaptación transformadora en diversas escalas y sectores, y cómo se puede evaluar el progreso en la planificación e implementación de la adaptación transformadora a nivel mundial, para que las Partes puedan considerar el tema en la COP 29.

  
  

PÉRDIDAS Y DAÑOS

• Tras la decisión tomada en la COP 27 de crear un fondo para pérdidas y daños climáticos, la COP 28 definió las normas de funcionamiento y los acuerdos institucionales para este fondo, que se espera que comience a operar en 2024. Durante la COP 28 se realizaron promesas de donación al Fondo para Pérdidas y Daños Climáticos, que al momento de redactar este informe ascendían a poco más de 700 millones de dólares estadounidenses.

• El Fondo para Pérdidas y Daños, aún sin nombre, será administrado de forma provisional por el Banco Mundial durante los próximos cuatro años, contará con la asistencia de una secretaría independiente y será gobernado y supervisado por un Consejo Asesor designado por las Partes. Este Consejo también será responsable de definir las modalidades operativas y el acceso a los recursos, así como los instrumentos y estructuras de financiamiento. Si bien las normas y criterios específicos para el funcionamiento del Fondo y el acceso a los recursos aún no están definidos, se espera que el Fondo cuente con un proceso de aprobación ágil con criterios y procedimientos simplificados, y que los recursos se otorguen en forma de donaciones o préstamos en condiciones muy favorables.

• La decisión estipula que el Fondo financiará los esfuerzos para abordar diversos desafíos asociados con los efectos adversos del cambio climático, tales como las emergencias relacionadas con el cambio climático, el aumento del nivel del mar, el desplazamiento, la reubicación, la migración y la necesidad de una reconstrucción y recuperación resilientes al clima, así como la insuficiencia de información y datos climáticos.

• Además de la creación del Fondo para Pérdidas y Daños, la COP28 definió la sede de la Red de Santiago —una plataforma para promover la asistencia técnica a países vulnerables en materia de pérdidas y daños—, así como sus normas de gobernanza. La Secretaría estará a cargo de un consorcio integrado por las Oficinas de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR) y de Servicios Especiales (UNOPS), y rendirá cuentas y operará de conformidad con las directrices del Consejo Asesor de la Red de Santiago. En enero de 2024, se prevé que el consorcio realice un análisis de costo-beneficio de varias ubicaciones potenciales para determinar la sede.

• Además de la sede de la Secretaría, las oficinas regionales y subregionales de las Naciones Unidas en todo el mundo pueden utilizarse para proporcionar servicios, infraestructura y apoyo a los países en desarrollo, garantizando la difusión y la presencia de la Red en diversas regiones, y el trabajo de la Secretaría debe coordinarse con otras instituciones de la CMNUCC, especialmente con el Comité Ejecutivo del Mecanismo Internacional de Varsovia (MIV).

• Dada la relación complementaria entre la Red de Santiago y el Fondo para Pérdidas y Daños, las secretarías del Fondo y de la Red deberían coordinar sus esfuerzos y mandatos para apoyar a los países en desarrollo, especialmente a los más vulnerables, a la hora de afrontar los efectos adversos del cambio climático.

  
  

FINANCIACIÓN

• En relación con el Programa de Trabajo Especial para el establecimiento del “Nuevo Objetivo Colectivo Global Cuantificado sobre Financiación Climática” (NCQGCF), se decidió que el próximo año se celebrarán al menos tres reuniones en las que los países tendrán la oportunidad de negociar el borrador del texto de la decisión que se adoptará en la COP 29. Los cofacilitadores del proceso deberán presentar un marco para el borrador del texto de negociación, basado en estas reuniones, al menos cuatro semanas antes del inicio de la COP 29. Asimismo, se celebrarán al menos tres Diálogos Técnicos más a lo largo del año.

• Durante las negociaciones de la COP, se debatió un documento que esbozaba una posible estructura y elementos sustanciales del nuevo objetivo, pero no se llegó a un acuerdo al respecto y, por lo tanto, no se consideró en la decisión final. Sin embargo, la decisión final establece que los elementos del nuevo objetivo deben tener en cuenta la necesidad de implementar las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) y los planes nacionales de adaptación, así como la necesidad de una mayor provisión y movilización de financiamiento climático proveniente de diversas fuentes.

• La decisión de la COP 28 también expresó un profundo pesar por el hecho de que no se alcanzara la meta de movilizar US$100 mil millones anuales para atender las necesidades de los países en desarrollo para 2021. Este fue uno de los principales puntos de fricción en las negociaciones, ya que los países desarrollados exigieron que se mencionara explícitamente el cumplimiento de la meta en 2022, según datos preliminares anunciados en vísperas de la COP. Por otro lado, la decisión reconoce el aumento de los costos presupuestarios para los países en desarrollo para financiar las acciones de adaptación, y la necesidad de que los flujos de financiamiento provengan de fondos públicos y donaciones. Asimismo, reconoce el informe del Comité Permanente de Finanzas sobre la duplicación del financiamiento para la adaptación, que indica que solo el 31% de los flujos financieros destinados a financiar las acciones de adaptación se otorgaron mediante donaciones, lo que implica un alto costo de endeudamiento para los países en desarrollo.

• También se decidió que los Diálogos de Sharm el-Sheikh continuarán , con el objetivo de comprender mejor cómo cumplir el objetivo del Artículo 2.1(c) del Acuerdo de París en lo que respecta al mantenimiento de flujos financieros compatibles con una trayectoria de descarbonización y resiliencia climática. Se celebrarán al menos dos talleres al año durante un período de dos años.

• Además, el Comité Permanente de Finanzas incluirá en su Sexta Revisión Bienal y Panorama General de los Flujos de Financiamiento Climático una recopilación de las definiciones operativas que se utilizan actualmente en materia de financiamiento climático, y debería considerar la posibilidad de actualizar este concepto con base en los informes ya elaborados a lo largo de 2023. El Comité también recibió el encargo de preparar un informe sobre las prácticas comunes en relación con las definiciones de financiamiento climático.

  
  

UNA TRANSICIÓN JUSTA

• En la COP 28, el Programa de Trabajo para una Transición Justa, creado en la COP 27, se puso en marcha y ahora se denomina "EAU". Programa de trabajo de Transición Justa” (Programa de trabajo de Transición Justa de los EAU).

• El preámbulo de la decisión reitera los principios y preámbulos del Acuerdo de París, haciendo hincapié en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas, en función de las circunstancias nacionales; la importancia de la ciencia y las obligaciones de los países en materia de derechos humanos; un medio ambiente limpio, saludable y sostenible; el derecho a la salud; los derechos de los pueblos indígenas; los derechos de las comunidades; los migrantes; los niños; las personas con discapacidad y en situación de vulnerabilidad; y el derecho al desarrollo; así como la igualdad de género, el empoderamiento de las mujeres y la equidad intergeneracional. Un punto significativo del preámbulo es el reconocimiento expreso de que la transición justa contemplada en el programa abarca a todos los países, no solo a los países en desarrollo.

• En cuanto al alcance del programa, la decisión estipula que el programa incluirá los siguientes elementos:

• Vías de transición justa para lograr los objetivos del Acuerdo de París descritos en el artículo 2, párrafo 1, en el contexto del artículo 2, párrafo 2;

• Una transición justa y equitativa, que abarque vías que incluyan dimensiones energéticas, socioeconómicas, laborales y otras, todas las cuales deben basarse en prioridades de desarrollo definidas a nivel nacional e incluir protección social para mitigar los posibles impactos asociados con la transición;

• Oportunidades, desafíos y obstáculos relacionados con el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza en el marco de las transiciones mundiales hacia bajas emisiones y resiliencia climática, teniendo en cuenta las prioridades de desarrollo definidas a nivel nacional;

• Enfoques para mejorar la adaptación y la resiliencia climática a nivel nacional e internacional;

• Una transición justa de la fuerza laboral y la creación de trabajo decente y empleos de calidad, de conformidad con las prioridades de desarrollo definidas a nivel nacional, incluso a través del diálogo social, la protección social y el reconocimiento de los derechos laborales;

• Enfoques inclusivos y participativos para transiciones justas que no dejen a nadie atrás;

• La cooperación internacional como facilitadora de vías de transición justa para alcanzar los objetivos del Acuerdo de París;

• El Programa de Trabajo estará en vigor hasta 2026, y como parte del programa deberán celebrarse al menos dos diálogos cada año.

• Se invita a las partes y a los observadores a presentar propuestas sobre el trabajo y los posibles temas de diálogo antes del 15 de febrero de cada año, a partir de 2024.

  
  

MERCADO DEL CARBONO

• Tras numerosas idas y venidas en las negociaciones y en los borradores de los textos de las decisiones, los países no lograron llegar a un acuerdo sobre los elementos necesarios para la puesta en marcha de los instrumentos del mercado del carbono previstos en los artículos 6.2 y 6.4 del Acuerdo de París.

• Cualquier decisión adoptada en esta COP habría contribuido a definir los elementos fundamentales para que los acuerdos de cooperación entre países, conforme al Artículo 6.2, pudieran incorporarse y generar transacciones ITMO en el marco del Acuerdo de París. Asimismo, habría aprobado los procedimientos y directrices fundamentales para iniciar la adopción de metodologías de actividad dentro del mecanismo del Artículo 6.4.

• Por lo tanto, el tema volverá a la agenda de negociación de la Conferencia de Bonn en 2024 para retomar las discusiones. LACLIMA ofrecerá un análisis más completo de estos resultados (o de la falta de ellos) en una próxima publicación.

  
  

BALANCE GENERAL GLOBAL

• La decisión del Balance Global sobre el Acuerdo de París es la primera de su tipo dentro del marco de la CMNUCC. Se trata de una decisión integral que considera todos los aspectos de la implementación del Acuerdo de París hasta la fecha y, por lo tanto, terminó sirviendo como una "decisión de cobertura" de la COP 28.

• Ciencia: La decisión reconoce la importancia de la ciencia y de limitar el aumento de la temperatura global a 1,5 °C. Invita al IPCC a alinear sus procesos con el próximo GST y a presentar un informe al respecto, pero no incluye la solicitud de un nuevo informe del IPCC que describa una estrategia para limitar el aumento de la temperatura global a 1,5 °C, como se había solicitado durante las negociaciones.

• Combustibles fósiles: Tras los llamamientos a una mayor ambición en la mitigación, el texto insta a todos los países a adoptar medidas que incluyan: (i) la reducción del carbón no utilizado, (ii) la aceleración de los esfuerzos mundiales hacia sistemas energéticos con cero emisiones netas, y (iii) la transición hacia fuentes de energía distintas de los combustibles fósiles, así como (iv) la triplicación de las energías renovables y la duplicación de la eficiencia energética, y (v) la eliminación de los subsidios ineficientes a los combustibles fósiles que no apoyan una transición justa ni buscan erradicar la pobreza energética. El texto hace referencia explícita al uso de tecnologías de captura y almacenamiento de carbono, lo que ha generado interrogantes dada la falta de evidencia sobre la eficacia, la escalabilidad y la seguridad de estas tecnologías. Versiones anteriores del texto mencionaban explícitamente la reducción del consumo y, al mismo tiempo, la reducción de la producción de combustibles fósiles, así como la eliminación de las licencias para nuevas exploraciones de carbón.

• Soluciones basadas en la naturaleza: enfatiza la importancia de conservar, proteger y restaurar la naturaleza y los ecosistemas, incluyendo el aumento de los esfuerzos para detener y revertir la deforestación y la degradación forestal para 2030. También destaca la importancia de respetar las salvaguardias socioambientales y alinearse con los objetivos del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB).

• Adaptación: subraya la importancia del Objetivo Global de Adaptación, insta a los países a adoptar medidas de adaptación transformadoras y a contar con sus Planes Nacionales de Adaptación para 2025. Asimismo, solicita a la secretaría de la CMNUCC que elabore compilaciones periódicas —«informes de síntesis»— sobre cómo se aborda el tema de la adaptación en los Informes Bianuales de Transparencia, las Comunicaciones sobre Adaptación y las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) presentadas por los países. Destaca la importancia de las soluciones basadas en la naturaleza y las medidas de adaptación pertinentes al agua, los sistemas alimentarios, la salud, la infraestructura, la cultura y la promoción de políticas de protección social. Además, estipula que para 2030 los países deberían haber logrado avances significativos en la implementación y que todos deberían haber establecido y puesto en marcha sistemas de seguimiento, evaluación y aprendizaje sobre adaptación.

• Financiamiento: Reitera que los países desarrollados no han alcanzado la meta de 100 mil millones de dólares anuales en financiamiento para los países en desarrollo, la cual debe lograrse para 2025. Observa que la brecha en el financiamiento para la adaptación se está ampliando. Decide continuar y fortalecer los diálogos de Sharm el-Sheikh sobre la comprensión y el alcance del Artículo 2.1c, que busca alinear los flujos de financiamiento con una economía baja en carbono, y su complementariedad con el Artículo 9, que prevé comunicaciones sobre el financiamiento proporcionado a los países en desarrollo. Además, decide convocar un diálogo de alto nivel en la COP 29/CMA 6 para abordar la necesidad de aumentar el financiamiento para la adaptación e insta a los países desarrollados a preparar un informe sobre la meta de duplicar el financiamiento para la adaptación con respecto a los niveles de 2019 para 2025.

• Tecnología : decide establecer un programa de implementación tecnológica apoyado, entre otros, por el mecanismo financiero de la CMNUCC, para ampliar el apoyo a la implementación de las prioridades identificadas por los países en desarrollo y por el primer análisis del mecanismo tecnológico.

• Fortalecimiento de capacidades: reconoce el papel de los pueblos indígenas y las poblaciones locales e invita a los países a colaborar con ellos en sus políticas y acciones. Asimismo, solicita a las entidades que gestionan el mecanismo financiero que amplíen el apoyo al fortalecimiento de capacidades en los países en desarrollo. También solicita al Comité de Fortalecimiento de Capacidades de París que identifique, de forma colaborativa, las actividades actuales para apoyar la implementación de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) en los países en desarrollo y pide a la secretaría de la CMNUCC que facilite el intercambio de conocimientos y mejores prácticas al respecto.

• Pérdidas y daños: Reconoce la importancia de los países particularmente vulnerables y las poblaciones ya vulnerables, incluidas aquellas vulnerables debido a factores socioeconómicos, de género, edad, marginación, condición de minoría y desplazamiento, en la respuesta a las pérdidas y los daños, lo que constituiría un reconocimiento a la justicia climática sin utilizar el término, pero no incluye nada vinculante con respecto a la responsabilidad de los países por las emisiones históricas. También reconoce los avances, incluso en relación con el fondo para pérdidas y daños, y reconoce la necesidad urgente de ampliar las acciones para minimizar, prevenir y abordar las pérdidas y los daños. Solicita que el Mecanismo de Varsovia para Pérdidas y Daños prepare guías voluntarias sobre cómo mejorar la recopilación de información sobre pérdidas y daños a través de los Informes Bianuales de Transparencia y exige que la secretaría de la CMNUCC prepare periódicamente informes resumidos sobre la información proporcionada por los países en materia de pérdidas y daños. Sin embargo, se han eliminado de esta sección las menciones a los derechos humanos y a las pérdidas y daños económicos y no económicos.

• Próximos pasos: Alienta a los países a implementar acciones climáticas que consideren el género, respeten los derechos humanos y empoderen a los jóvenes y niños. Asimismo, decide lanzar, bajo las presidencias de la COP 28 (UEA), 29 (Azerbaiyán) y 30 (Brasil), un ciclo de actividades para aumentar la ambición en las NDC y mantener el objetivo de 1,5 °C al alcance (“Camino a 1,5”). Decide perfeccionar las metodologías y la logística para la próxima Revisión Mundial de las Reservas de Carbono e invita a los países a presentar las lecciones aprendidas de la Primera Revisión Mundial de las Reservas de Carbono antes de marzo de 2024, y solicita a la secretaría de la CMNUCC que prepare un informe de síntesis para fundamentar las nuevas metodologías.

  
  

*Nuestro resumen abarca las decisiones disponibles hasta la fecha en el sitio web de la CMNUCC y puede ser modificado o ampliado a medida que se vayan finalizando las decisiones.