Nuestro tradicional resumen de la COP presenta un panorama general de las negociaciones de la COP 29 y sus principales resultados.

Ya sabíamos que sería extremadamente desafiante adoptar una nueva meta justa de financiamiento climático en esta COP, considerando el actual contexto geopolítico, la complejidad y sensibilidad inherentes a la propia discusión sobre financiamiento en la UNFCCC y las circunstancias que llevaron a Bakú, una ciudad vinculada históricamente al petróleo, a convertirse en sede de la Presidencia de esta COP. Pero nadie imaginaba que sería posible acumular tantos fracasos en una sola COP.

La COP 29 puede ser recordada como la COP que no cumplió. No logró una decisión para operacionalizar el Programa de Trabajo de Transición Justa, un programa que continuará durante un año más prácticamente vacío y con un alcance indefinido. No logró una decisión para implementar las recomendaciones del Balance Mundial del Acuerdo de París y garantizar que la próxima ronda de NDC esté alineada con sus resultados, incluido un proceso de transición para dejar atrás los combustibles fósiles. Tampoco logró una decisión unánime sobre la nueva meta de financiamiento climático, con diversas objeciones expresadas durante la plenaria y un lenguaje ambiguo y poco contundente.

Con excepción de la tan esperada decisión sobre el Artículo 6 del Acuerdo de París, esta COP 29 no solo fue poco representativa en términos de avances sustanciales en la agenda de la UNFCCC, sino que también contribuyó a desestabilizar la confianza en el proceso multilateral como forma de cooperación para enfrentar la crisis climática, dada la conducción poco transparente y obstructiva del proceso por parte de la Presidencia, incluso durante la plenaria. Como siempre ocurre en estas negociaciones, las decisiones se alcanzan a costa del agotamiento de los demás.

Le corresponderá a Brasil, en la COP 30 del próximo año, “salvar” al régimen de la UNFCCC de esta crisis de confianza.

Pero antes… sobre LACLIMA

LACLIMA, Latin American Climate Lawyers Initiative for Mobilizing Action, es un instituto dedicado a estudiar, investigar, desarrollar y difundir conocimiento sobre el derecho del cambio climático en Brasil y América Latina. Nuestra actuación busca apoyar a la sociedad brasileña y latinoamericana en la implementación del Acuerdo de París, la promoción de una economía descarbonizada y la construcción de una sociedad más resiliente al clima, con justicia climática.

Desde 2019, LACLIMA está presente en las negociaciones del régimen de la UNFCCC, acompañando sistemáticamente los principales puntos de la agenda de negociación, produciendo contenidos, informando y capacitando a miembros y organizaciones de la sociedad civil brasileña y de otros países de América Latina.

LACLIMA acompaña el desarrollo de las negociaciones, la agenda y los resultados de los eventos y reuniones mandatados por las Conferencias de las Partes de la UNFCCC y del Acuerdo de París a través de su Monitor del Acuerdo de París, un boletín mensual enviado por correo electrónico. Cualquier persona puede registrarse para recibir el Monitor del Acuerdo de París por correo electrónico al final de la página del Observatorio del Acuerdo de París en nuestro sitio web.

LACLIMA también impulsa una red de juristas y estudiantes de Derecho que actualmente cuenta con más de 1.350 miembros de todo Brasil, la “Red LACLIMA”. Esta iniciativa busca crear una comunidad de profesionales capacitados y comprometidos, promoviendo acciones orientadas a la educación, la investigación y la sensibilización en el ámbito de la legislación climática. Si eres estudiante de Derecho, graduado o abogado y tienes interés en formar parte de la Red LACLIMA, accede al formulario de inscripción.

Nuestro trabajo en la COP 29

LACLIMA estuvo presente en la COP 29 con una delegación de 6 abogados y abogadas, acompañando las negociaciones sobre Adaptación, Pérdidas y Daños, Mercado de Carbono, Mitigación, Financiamiento, Transición Justa, Transferencia de Tecnología y Transparencia, con el objetivo principal de traducir para la sociedad civil el desarrollo de las negociaciones.

A lo largo de la conferencia se realizaron seis reuniones informativas, que pueden consultarse en el Instagram de LACLIMA o a través de los siguientes enlaces:

Briefing del 15/11 sobre las novedades de las negociaciones.

Briefing del 16/11 con el MMA y el MRE sobre el balance general de la primera semana de la COP 29.

Briefing del 19/11 sobre las novedades de las negociaciones.

Briefing del 20/11 con el MRE sobre transparencia.

Briefing del 21/11 con apertura de Mary Robinson sobre las novedades de las negociaciones.

La delegación de LACLIMA también capacitó a 12 jóvenes a lo largo del año y a 6 jóvenes de entre 20 y 28 años de los estados de BA, CE, PA, PE, SP y TO durante la COP 29, en colaboración con Climate Reality Project Brasil a través del proyecto “Operação COP”, que busca formar a jóvenes líderes especializados en negociaciones climáticas mediante capacitaciones y workshops sobre los temas más relevantes del régimen de la UNFCCC.

Los jóvenes estuvieron presentes en la COP 29 acompañando a los delegados de LACLIMA en las salas de negociación y aprendiendo en la práctica cómo funciona el proceso multilateral de negociación climática.

A lo largo de las dos semanas, LACLIMA también participó en 15 paneles de debate de la COP 29.

La delegación de LACLIMA incluyó a los miembros de la Dirección Ejecutiva Flávia Bellaguarda, Caroline Rocha y André Santos, así como a los coordinadores y consultores Gaia Hasse, Enéas Xavier, Juliana Marcussi, Maria Gabriella y Yago Freire. También estuvieron presentes los miembros del Consejo de LACLIMA Caroline Prolo, Carlos Rittl y Rodrigo Sluminsky. Todo esto también fue posible gracias al equipo de apoyo administrativo de LACLIMA, Bárbara Prado y Giovana Serra, y al equipo de comunicación de Causo y Mariana Maraschin.

Financiamiento Climático

La agenda de financiamiento de la COP 29 abordó diversos puntos de negociación. Sin embargo, los países optaron por concentrar prioritariamente sus esfuerzos en la Nueva Meta Colectiva Cuantificada de Financiamiento Climático (NCQG), considerando el plazo para la adopción de una decisión sobre el tema durante esta COP.

Historial de las negociaciones

Las discusiones sobre la NCQG comenzaron con las reacciones de las Partes al borrador de texto elaborado por los cofacilitadores del programa de trabajo ad hoc. Este texto preliminar fue ampliamente rechazado porque no reflejaba adecuadamente las posiciones de las Partes.

Ante esta situación, el documento fue reformulado y ampliado, permitiendo avanzar en las discusiones sobre algunos temas técnicos, como transparencia, acceso al financiamiento y fortalecimiento de capacidades. A pesar de estos avances puntuales, no se logró ningún progreso significativo respecto a los elementos centrales de la meta hasta el final de la primera semana.

Al concluir la primera semana, el texto fue remitido a la Presidencia de la COP, que adoptó medidas para impulsar las negociaciones. Dos ministros fueron designados para llevar adelante diálogos políticos con las Partes, con el objetivo de lograr avances en cuestiones fundamentales como el valor total de la meta (quantum), la base de contribuyentes y la estructura general del financiamiento.

Además, bajo la orientación de la Presidencia, se realizaron sesiones con los jefes de las delegaciones para abordar los aspectos técnicos de la meta. Brasil y Reino Unido también fueron convocados para asesorar a la Presidencia en la búsqueda de resultados equilibrados en la COP 29.

A lo largo de la segunda semana de negociaciones, se publicaron diversas versiones del proyecto de decisión de la NCQG, reflejando las continuas interacciones entre las Partes.

Inicialmente, se presentó una primera compilación simplificada de propuestas que sirvió como transición hacia el texto preliminar de decisión de la Presidencia, incluyendo opciones surgidas de las consultas ministeriales.

Este documento fue considerado equilibrado, ya que contenía elementos cualitativos y cuantitativos, obligaciones de provisión para los países desarrollados, pisos de financiamiento regional y para países vulnerables, concesión de recursos financieros mediante subvenciones o instrumentos altamente concesionales, entre otras disposiciones.

Sin embargo, a medida que avanzaron las negociaciones, la Presidencia publicó una nueva versión del texto, con una redacción más breve y simplificada. Aunque esta versión buscaba facilitar el consenso, fue ampliamente criticada por su lenguaje ambiguo y por omitir elementos esenciales.

No hacía referencia explícita a las obligaciones de provisión de recursos y planteaba una meta global bajo la responsabilidad de todos los actores para movilizar USD 1,3 billones anuales hasta 2035.

El texto tampoco abordaba los derechos humanos ni excluía determinados flujos financieros, como los préstamos, de la contabilización del financiamiento climático. Además, la nueva redacción no incorporaba ninguna posición contraria a las inversiones en combustibles fósiles, generando preocupaciones sobre su capacidad para promover una transición climática justa y eficaz.

Decisión adoptada

La decisión adoptada insta a “todos los actores” a trabajar conjuntamente para posibilitar la ampliación del financiamiento destinado a los países en desarrollo, procedente de todas las fuentes públicas y privadas, con el objetivo de alcanzar al menos USD 1,3 billones por año hasta 2035.

Específicamente respecto a los países desarrollados, se decidió establecer una meta “como extensión de la meta” de USD 100 mil millones anuales mencionada en el párrafo 53 de la decisión 1/CP.21.

Esta meta contempla que los países desarrollados asuman el liderazgo, por un monto de al menos USD 300 mil millones por año hasta 2035, destinados a los países en desarrollo Partes.

Aunque corresponde a los países desarrollados liderar la provisión de esta parte de la meta, podrá alcanzarse a partir de una amplia variedad de fuentes, públicas y privadas, bilaterales y multilaterales, incluidas fuentes alternativas. También podrán contabilizarse todos los flujos financieros relacionados con el clima y el financiamiento climático movilizado por los bancos multilaterales de desarrollo.

La solicitud de los países en desarrollo de establecer una asignación específica dentro de la meta para la provisión de financiamiento público por parte de los países desarrollados no se materializó.

La decisión también alienta a los países en desarrollo a realizar contribuciones, incluso mediante cooperación Sur-Sur, de manera voluntaria.

La decisión destaca además la importancia crítica de reducir significativamente el costo del capital, aumentar la proporción de movilización de financiamiento proveniente de fuentes públicas hasta 2030 y crear espacio fiscal en los países en desarrollo mediante instrumentos innovadores, como mecanismos de primera pérdida, garantías, financiamiento en moneda local e instrumentos para mitigar el riesgo cambiario.

En términos de quantum, también se decidió que deberá proporcionarse un aumento significativo de recursos públicos a través de las entidades operativas del Mecanismo Financiero, el Fondo de Adaptación, el Fondo para los Países Menos Adelantados y el Fondo Especial para el Cambio Climático.

Asimismo, se decidió realizar esfuerzos para, como mínimo, triplicar los flujos anuales de estos fondos respecto a los niveles de 2022 hasta 2030.

En cuanto al proceso, se puso en marcha la “Hoja de Ruta de Bakú a Belém hacia los 1,3 billones”, cuyo objetivo es ampliar el financiamiento climático destinado a los países en desarrollo para apoyar trayectorias de desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero y resilientes al clima, así como implementar las NDC y los Planes Nacionales de Adaptación.

Esto incluye donaciones, instrumentos concesionales y no generadores de deuda, además de medidas destinadas a crear espacio fiscal, teniendo en cuenta iniciativas multilaterales relevantes cuando corresponda.

Las Presidencias de las respectivas COP deberán elaborar un informe que resuma el trabajo realizado hasta su conclusión en la COP 30/CMA 7.

Finalmente, se decidió realizar una evaluación de la implementación de esta decisión como parte del Balance Mundial del Acuerdo de París e iniciar deliberaciones sobre los próximos pasos antes de 2035, incluida una revisión de esta decisión en 2030.

“Consenso” en la adopción

Después de que el Presidente de la COP 29/CMA 6 proclamara la adopción de la decisión, India pidió la palabra para manifestar explícitamente su objeción, alegando que pretendía intervenir antes de que el Presidente diera el martillazo.

El Presidente leyó el informe e inmediatamente dio el martillazo, sin esperar las reacciones de las Partes y sin pronunciar la fórmula tradicional “Hearing no objections, it is so decided”, tomando a todos por sorpresa.

A continuación, Bolivia, Nigeria y el Grupo de Países Menos Adelantados también respaldaron la posición de India.

El Presidente tomó nota de las declaraciones de los países y continuó con la sesión, manteniendo la decisión adoptada.

Para un análisis sobre el proceso de consenso en la UNFCCC, recomendamos consultar esta opinión elaborada por nuestros colegas de Legal Response International.

Adaptación

La agenda de negociaciones sobre adaptación enfrentó diversos desafíos durante la COP 29.

Mientras las negociaciones sobre el Informe y la Revisión del Comité de Adaptación (AC) fueron bloqueadas por el Grupo Africano de Negociadores, tampoco fue posible alcanzar una decisión sobre los Planes Nacionales de Adaptación (NAP), debido a la resistencia de los países desarrollados a incluir compromisos relacionados con la provisión de financiamiento climático para la elaboración de los NAP. Como resultado, la discusión fue aplazada hasta el año siguiente.

De esta forma, la atención se concentró por completo en las negociaciones sobre el Objetivo Global de Adaptación (GGA), centradas en tres aspectos fundamentales:

(i) el Programa de Trabajo EAU-Belém sobre indicadores para medir el progreso de las metas temáticas y dimensionales establecidas en la COP 28;

(ii) los aspectos relacionados con el párrafo 38 de la decisión 2/CMA.5, referentes a cuestiones operativas para el funcionamiento del GGA y su relación con futuros procesos del Balance Mundial;

(iii) las discusiones sobre el concepto de adaptación transformacional y su posible relación con el GGA.

Tras dos semanas intensas de debates, el consenso entre las Partes fue construido con gran dificultad, dando como resultado una decisión que define el camino del GGA hasta Belém.

La decisión reafirma la solicitud para que el grupo de expertos técnicos realice una revisión y un refinamiento del mapeo de los indicadores destinados a medir el progreso de las metas de adaptación, confirmando que la decisión final sobre la lista de indicadores será adoptada por la CMA 7, en Belém.

Se destaca el reconocimiento de la importancia del equilibrio de género y de la diversidad geográfica entre los miembros del grupo de expertos, así como el énfasis en la relevancia de incorporar conocimientos tradicionales, de pueblos indígenas y de sistemas locales de conocimiento en el programa de trabajo sobre indicadores.

La decisión también alienta el diálogo continuo entre Partes, especialistas y otros actores interesados durante el proceso de refinamiento y desarrollo de indicadores, previendo la realización de diálogos y workshops durante el próximo año para permitir el avance de este complejo trabajo.

El texto establece criterios adicionales para el posible conjunto de indicadores, entre ellos: mensurabilidad y disponibilidad de datos que permitan un monitoreo transparente del progreso; capacidad para utilizar datos ya disponibles o de fácil recopilación; uso de métricas consolidadas y disponibles; relevancia para múltiples metas temáticas; y orientación hacia resultados.

Para evitar imponer cargas y obligaciones adicionales de reporte a los países, la decisión también establece que el resultado final del Programa de Trabajo EAU-Belém sobre indicadores deberá consistir en un conjunto manejable de un máximo de 100 indicadores.

Estos indicadores también deberán ser aplicables a nivel mundial y compilarse en un menú que contemple distintos contextos de acción de adaptación, permitiendo que las Partes elijan qué indicadores reportarán en función de sus circunstancias nacionales.

Además, deberán diseñarse de manera que permitan evaluar el progreso respecto al cumplimiento de los distintos componentes de las metas.

La decisión también reconoce la importancia de que los indicadores sean capaces de captar información relacionada con inclusión social, pueblos indígenas, procesos participativos, derechos humanos, igualdad de género, migrantes, niños y jóvenes y personas con discapacidad.

También se prevé el mapeo de indicadores cuantitativos y cualitativos para facilitar la implementación de acciones de adaptación.

La referencia a los medios de implementación, es decir, a la disponibilidad de recursos de financiamiento, fortalecimiento de capacidades y transferencia de tecnología para acciones de adaptación, fue incluida únicamente durante los últimos momentos de la COP 29 y, aun así, de manera muy tangencial.

La decisión establece la necesidad de que los expertos técnicos desarrollen, cuando sea necesario, indicadores sobre factores habilitantes para la implementación de acciones de adaptación, incluidos los medios de implementación.

También se prevé que el resultado final del Programa de Trabajo EAU-Belém incluya estos indicadores cualitativos y cuantitativos relacionados con los factores habilitantes para la implementación de acciones de adaptación, incluidos los medios de implementación.

Paralelamente, a partir de una sugerencia presentada por el Grupo Árabe que inicialmente generó resistencia, se puso en marcha la Hoja de Ruta de Adaptación de Bakú, con el objetivo de avanzar en el cumplimiento del Artículo 7.1 del Acuerdo de París y apoyar la implementación de los elementos descritos en el párrafo 38 de la decisión 2/CMA.5.

Las Partes entendieron que no había tiempo suficiente para discutir en profundidad las diferentes perspectivas sobre estos aspectos, por lo que las discusiones deberán continuar en un momento posterior.

Finalmente, respecto a la adaptación transformacional, las Partes optaron por una solución intermedia: reconocieron que tanto los enfoques de adaptación incremental como los transformacionales son esenciales para proteger el bienestar de las personas y del planeta, y reconocieron el informe técnico preparado por la Secretaría, pero decidieron continuar las discusiones sobre el tema durante el próximo año.

Artículo 6

A diferencia del fracaso ocurrido en la COP 28 ante la falta de decisiones sobre el tema, los avances en la operacionalización de los instrumentos de cooperación del Artículo 6 del Acuerdo de París comenzaron rápidamente con una decisión adoptada durante la plenaria de apertura de la COP sobre el Mecanismo de Acreditación del Acuerdo de París previsto en el Artículo 6.4 (PACM, Paris Agreement Crediting Mechanism).

En esta decisión, las Partes acordaron reconocer la adopción, por parte del Órgano Supervisor del Mecanismo (SBM), de requisitos para la aprobación de metodologías y actividades de remoción de GEI de la atmósfera.

Estos requisitos servirán de base para seleccionar las actividades que podrán emitir unidades certificadas de emisiones para su comercialización en el mercado.

Una vez resuelto este punto, los países pudieron avanzar en otras resoluciones esenciales para la implementación del mercado.

Como resultado, se establecieron decisiones y mandatos, entre ellos la solicitud al SBM de acelerar el trabajo de implementación del registro del mecanismo y la creación de estándares e instrucciones sobre los aspectos necesarios para seleccionar las actividades que emitirán los créditos.

También se debatió la forma de autorización de los ajustes correspondientes para el uso de estos créditos en el cumplimiento de las NDC u otros fines internacionales de mitigación.

Asimismo, se concedió una extensión del plazo para la transición de actividades forestales ya registradas bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio hacia el mecanismo del Artículo 6.4. La solicitud de transición deberá realizarse hasta el 31/12/2025.

A partir de estas decisiones, será posible iniciar la definición detallada de los requisitos para la aprobación de las actividades que generarán créditos del Artículo 6.4, así como los trabajos de implementación de la estructura de registro y de los procesos necesarios para el funcionamiento del mecanismo.

En cuanto a los enfoques cooperativos (Artículo 6.2 del Acuerdo de París) destinados a la transferencia internacional de resultados de mitigación (ITMO), las negociaciones comenzaron con el desafío de un borrador de decisión de 43 páginas, lleno de opciones y posiciones divergentes entre los países.

A lo largo de la Conferencia y tras las advertencias del Presidente del SBSTA y de la Presidencia de la COP, los negociadores sumaron esfuerzos para superar sus divergencias y, al final de la primera semana, se produjo un borrador de decisión depurado de 19 páginas.

Este texto sirvió de base para las negociaciones durante la segunda semana, que tuvieron lugar en mayor medida en reuniones a puerta cerrada, sin participación de observadores.

A partir de esta decisión, los países buscaron bilateralmente superar los puntos de divergencia restantes, entre ellos:

(i) el proceso de autorizaciones necesarias para el uso de ITMO;

(ii) la información que deben contener estas autorizaciones y la posibilidad de modificarlas o revocarlas posteriormente;

(iii) la inclusión de información adicional que deberá comunicarse en el informe inicial sobre los acuerdos de ITMO;

(iv) las reglas sobre la primera transferencia de los ITMO;

(v) los formularios y tablas que deberán utilizarse para el reporte anual de información;

(vi) el proceso para identificar, notificar y corregir inconsistencias verificadas en los informes como parte del trabajo del equipo de revisión técnica del Artículo 6;

(vii) la interoperabilidad entre el registro internacional del Artículo 6.2 y el registro del Artículo 6.4, así como funcionalidades adicionales del registro internacional del Artículo 6.2 para apoyar también a los países que no cuentan con un registro nacional, entre otras deliberaciones.

Por su parte, el instrumento previsto en el Artículo 6.8, relativo al intercambio y uso de enfoques de mitigación y adaptación no basados en el mercado (NMA), tuvo un desenlace más rápido.

Al final de la primera semana, las Partes ya habían alcanzado un acuerdo sobre el texto de la decisión, que fue enviado directamente para su aprobación por la CMA.

El texto reflejó las actividades realizadas durante la COP con el objetivo de intercambiar información sobre NMA en desarrollo, casos exitosos e iniciativas de apoyo al fortalecimiento de capacidades, la transferencia de tecnología y el financiamiento.

También se indicó que los países comenzaron a registrar NMA en la Plataforma creada por la Secretaría, con el objetivo de optimizar el intercambio de esta información.

Durante las negociaciones, algunos países propusieron iniciativas para fomentar la conexión entre la UNFCCC y el Convenio sobre la Diversidad Biológica, con el objetivo de explorar posibles sinergias entre NMA e iniciativas conjuntas.

La propuesta no fue aceptada, pero la decisión reconoce la importancia de desarrollar NMA capaces de vincular la lucha contra el cambio climático con la conservación de la biodiversidad y el desarrollo sostenible, incluyendo lo que se denominó Acciones Orientadas a la Madre Tierra, compuestas por diferentes sistemas de valores, incluidos aquellos orientados a vivir en equilibrio y armonía con la Madre Tierra.

Finalmente, las Partes se prepararon para continuar con las actividades de fortalecimiento de capacidades e intercambio de información, tanto a través de